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中国农村建设60年-第18部分
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1984年10月，国务院发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》，明确规定：凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，只要在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，地方政府要在落常住户口、加价粮油供应、住房、工商登记等方面为他们提供方便。1985年1月，中共中央、国务院发布《关于进一步活跃农村经济的十项政策》提出，鼓励扩大城乡经济交往，允许农民进城开店设坊，兴办服务业，提供各种劳务，支持和鼓励农民兴办交通运输业。不久，城市用工制度也出现松动，开始允许国营企业招收农村工人。在这些政策的推动下，农村劳动力流动较顺利地实现。
20世纪80年代中后期，国民经济一度过热发展。为此，中央作出“治理经济环境，整顿经济秩序”的决定。治理整顿期间，相当一部分企业开工不足，建设项目下马或停建。在严峻的形势下，城市劳动力市场的就业形势恶化，大量的农民工被清退。
这个时期，国家有关部门先后发出《关于严格控制民工外出的紧急通知》和《关于进一步做好控制民工盲目外流的通知》，强调农村剩余劳动力的转移应当采取“离土不离乡”，就地消化和转移。要重点清退来自农村的计划外用工，使其尽早返回农村劳动。1990年4月，国务院《关于做好劳动就业工作的通知》指出，严格控制“农转非”过快增长。城市吸纳农村劳动力受阻之外，治理整顿期间乡镇企业的发展也遭遇低谷，吸纳农村劳动力的能力下降，农村劳动力转移的困难加大。
1992年后，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，按市场机制配置资源的体制逐渐形成，这为农村劳动力的转移创造了条件。对于各地涌现出的“民工潮”现象，国家借助劳动力市场，采取疏导的办法，制定相关政策，规范农村剩余劳动力的转移流动。
为了引导农村劳动力跨地区有序流动，1994年11月，劳动部发出关于颁布《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》的通知，提出要规范用人单位跨省招用农村劳动力和农村劳动力跨省流动就业的行为。用人单位与劳动者应依法签订劳动合同。被用人单位跨省招收的农村劳动者，要凭外出人员就业登记卡和外来人员就业证，作为流动就业的有效证件。使用无流动就业证者的用人单位，应责令其改正，并处以罚款。为加强流动人口管理，保障公民的合法权益，维护社会治安秩序，1995年6月，公安部发布《关于暂住证申领办法》，对流动人口开始实行暂住证管理。
鉴于我国农村还存在大量剩余劳动力以及地区之间、城乡之间经济发展不平衡，民工大规模流动的现象将长期存在的情况，国家有关部门开展了进一步做好组织民工有序流动的工作。1997年11月，国务院办公厅转发劳动部等部门《关于进一步做好组织民工有序流动工作的意见》，提出鼓励和引导农村剩余劳动力就地就近转移；加强劳动力市场建设，把民工流动的管理服务工作纳入经常化、制度化轨道；建立健全劳动力市场规划和信息服务系统，加强劳动力市场建设。
20世纪90年代中后期，城镇国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作十分艰巨，合理调控外来农村劳动力规模，确保下岗职工再就业，成为各级劳动保障部门的中心任务。2000年1月，劳动和社会保障部办公厅《关于印发做好农村富余劳动力流动就业工作意见的通知》，提出建立流动就业信息预测预报制度，提高流动就业农村劳动力职业技能，实施农村劳动预备制的试点，做好农村富余劳动力流动就业、就地安置和其他劳动保障工作。
这个时期城市户籍制度也开始出现松动。我国实行的户口管理是将劳动用工、住房、医疗、教育、就业等公民权益同户口性质相挂钩，并划分为“农业户口”与“非农业户口”，这种做法在历史上曾发挥过积极作用。随着改革开放的发展，户籍制度的弊端日益显现，主要表现为：实行户口二元管理结构，人为分割城市人口和农业人口既不合理也不科学。此外，户口迁移限制太死，影响了公民的正常合法迁移。
1993年11月，中共十四届三中全会提出了关于逐步改革小城镇户籍管理制度的要求。1997年6月，国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度的意见》，对于从农村到小城镇务工或者兴办第二产业、第三产业的人员，小城镇的机关、团体、企业、事业单位聘用的管理人员、专业技术人员，在小城镇购买了商品房或者已有合法自建房的居民，以及与上述人员共同居住的直系亲属，如果他们在小城镇已有合法稳定的非农职业或者已有稳定的生活来源，而且在有了合法固定的住所后居住已满两年的，可以办理城镇常住户口。1998年7月，国务院批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，规定凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户。
这个时期，虽然国家采取了引导农村劳动力有序流动的政策，但由于在深化国企改革的过程中，城市中出现了大量下岗失业现象，不少城市采取就业保护制度，把外来农村劳动力排斥在外。
20世纪末，我国初步建立起社会主义市场经济体制，城乡居民生活总体达到小康水平。进入新的世纪，中共中央顺应新的形势，提出科学发展观、构建和谐社会、建设社会主义新农村等一系列指导思想。在这些重大思想的指导下，我国城乡管理体制不断改革，农民进城务工为城市创造财富、为农村增加收入、为城乡发展注入了活力的贡献作用逐步得到社会承认，社会各方面对进城务工农民的思想观念和态度也发生变化。
2002年1月，在《中共中央、国务院关于做好2002年农业和农村工作的意见》中，明确提出对农民进城务工采取的十六字方针：“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务。”2003年12月，中共中央国务院出台《关于促进农民增加收入若干政策的意见》，对农民工群体的性质做出了清晰的界定，指出“进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分”。这就使农民工的地位在理论和实践上得到确认。
2006年3月，国务院专门作出《关于解决农民工问题的若干意见》，系统地从切实解决拖欠和克扣农民工工资问题，改善农民工的生产、生活条件，做好农民工培训工作，多渠道安排农民工子女就业，加强对农民工的管理等方面提出了具体意见。《意见》指出，要按照“公平对待，一视同仁”的原则，着力完善政策和管理，推进体制改革和制度创新，逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度；建立保障农民工合法权益的政策体系和执法监督机制；建立惠及农民工的城乡公共服务体制和制度。针对当前农民工工资偏低和拖欠问题，《意见》强调要通过合理确定和提高农民工工资水平，建立工资支付监控制度和工资保证金制度，从根本上解决拖欠农民工工资问题。
在这些指导性文件之外，国家有关部门还制定了专门性政策。2001年10月，国家计委、财政部《关于全面清理整顿外出或外来务工人员收费的通知》规定，取消暂住费、暂住（流动）人口管理费、计划生育管理费等。2003年9月，国务院办公厅转发农业部、劳动和社会保障部、教育部等六部委《2003—2010年全国农民工培训规划》，中央和地方财政安排专项经费用于农民工培训。随着这些政策的落实和完善，农村劳动力转移和就业进入到一个前所未有的平等就业环境。
三、农村富余劳动力转移渠道以及未来发展
改革开放30年来，农村劳动力转移的速度加快，转移渠道经历了从以乡镇企业吸收为主的“离土不离乡”，到大量农民跨地区外出务工的转变。近几年，农村劳动力转移发生的新变化突出表现在四个方面：
一是由异地输出向就近就地务工转变。随着新农村建设的推进和县域经济的发展，转移就业的农村劳动力中选择就近就地就业的越来越多，而去外省务工者所占的比例已从2005年的51％下降到2007年的45％。二是由体力型向技能型转变。随着九年制义务教育的普及和“阳光工程”的实施，农民务工培训不断取得进展，外出务工农民的综合素质和转移就业能力大大提高。三是由无序流动向有组织转移转变。目前，各地通过政府部门、企业和中介机构组织输出的劳动力占外出劳动力的16％左右，而且比例还在增加。四是由“民工潮”向“创业潮”转变。一部分进城农民工经过一段时间外出就业，又返回家乡，利用打工增长的见识和本领、获得的资金和信息，在乡村、小城镇创办企业，发展工商服务业，投资商品性农业，形成农民工返乡创业热潮。
中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，在继续强调“引导农民有序外出就业”的同时，特别提出“鼓励农民就近转移就业，扶持农民工返乡创业”。农民工返乡创业是农村劳动力转移的新形式。目前，全国有1。2亿农村劳动力外出务工，有近500万农民工又回到农村发展现代农业、创办工商企业。通过农民工返乡创业，创业者自身收入大幅提高；扩大了社会就业，平均每名返乡创业者带动就业3。8人，其中很大一部分是当地不能外出打工的中年以上农民。
农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军，他们已成为产业工人的重要组成部分。农民外出务工，为城市创造了财富，为农村增加了收入，为城乡发展注入了活力，成为工业带动农业、城市带动农村、发达地区带动落后地区的有效形式，同时促进了市场导向、自主择业、竞争就业机制的形成，为改变城乡二元结构、解决“三农”问题闯出了一条新路，促进了社会主义新农村建设。
改革开放30年来，农村劳动力转移提高了农村劳动力的配置效率，大量农村富余劳动力到乡镇企业就业，壮大了乡镇企业的实力，推动了农村经济乃至整个国民经济的发展。农村劳动力向非农产业转移，促进了农村就业结构和产业结构的调整。2006年，农村劳动力从事非农业比例增加为40。1％，改变了农村劳动力滞留在农业领域的局面。农民工作为产业工人的重要组成部分，补充了城市劳动力的结构性不足，促进了城市经济的发展和城市居民生活的便利。农村劳动力转移，使得农民便于接触到许多城市的生活价值和行为方式，促进了农村劳动力素质的提高，反过来有利于促进农村经济的发展。
现阶段农村劳动力的转移主要受到一些因素的制约：一是社会经济发展水平制约。农村剩余劳动力能否实现转移，直接取决于社会经济所达到的水平。二是制度制约，包括户籍制度、歧视性就业政策、人权和社会障碍。我国城乡隔离的二元户籍管理制度虽有所松动，但并未从根本上改变城乡居民在社会地位、身份、就业、住房、补贴、劳保、福利等方面存在的不平等。农村劳动力进入城镇，在户籍管理制度约束下，无法取得与当地市民平等的竞争权利和平等待遇，造成许多方面的困难。随着我国产业调整，下岗职工不断增加，为促进本地劳动力就业，地方政府对农民进城就业作了种种限制，采取歧视性就业政策，客观上阻碍了劳动力市场发育进程，增大了农民外出就业难度和成本。另外，存在人权和社会保障障碍。在一些地区，侵犯农民工人身权利和拖欠工资现象时有发生，这是由于农村流动劳动力作为弱势群体享有的法律保护尚不健全。三是劳动力自身素质、观念和文化背景的制约。
为突破以上制约，需要实施农业重点保护政策；建章立制，创造有利于农村劳动力转移的宏观环境，废除和取消各种歧视、制约农民进城的政策规定，消除阻碍农村劳动力进城的体制性障碍；不断拓展就业空间，开辟多渠道的转移途径；加快农村城镇化进程，促进农村剩余劳动力向城镇转移；保障劳动力转移；强化教育培训，不断提高农村劳动力素质等方面的举措实现农村富余劳动力的转移。
2008年10月，中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》着重强调，要统筹城乡劳动就业，加快建立城乡统一的人力资源市场，引导农民有序外出就业，鼓励农民就近转移就业，扶持农民工返乡创业；统筹城乡社会管理，推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民，推动流动人口服务和管理体制创新；坚持走中国特色城镇化道路，发挥好大中城市对农村的辐射带动作用，依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成城镇化和新农村建设互促共进机制。
第五章 提高农业综合生产能力
·引言
农业的综合生产能力，是农业现代化水平的基本标志。新中国成立60年来，我国农业的发展不仅解决了中国人吃饭的问题，而且为国家工业化提供了源源不断的劳动力、资金积累和外汇收入，为整个国民经济的发展作出了巨大贡献。特别是改革开放以来，我国农业综合生产能力得到显着增强，粮食等主要农产品产量不断跃上新台阶。1978—2007年，我国粮食产量由6095亿斤增加至10032亿斤，粮食、油料、蔬菜、水果、肉类、禽蛋和水产品等产量连续多年居世界第一，依靠自己力量稳定解决了13亿人口吃饭问题，创造了用世界9％左右耕地养活世界20％左右人口的奇迹。
·第一节 确保国家粮食安全
农业是战略产业，粮食问题关系到国家生存和发展。中共中央、国务院历来高度重视粮食安全问题，始终把农业�
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