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北京共识-第22部分
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第三部分：中国市场经济政府投资的边界
张汉亚：彻底摆脱审批制有利于改进宏观调控。这次宏观调控，更多的是用微观干预的手段，造成的不良后果很可能在2004年年底到2005年就会显现。通过投资体制改革，不再使用微观干预手段，对于以后的经济发展是很有帮助的。 现在20多个省缺电，而经济大省山东缺不缺电，据我所知，原因在于前两年山东建了很多电厂，都是企业直接对口的，当时还受到国家计委的批评。另外，1989年的时候，都是在砍项目，山东第一天汇报说砍了50％的项目，第二天又对本省企业说只要项目有效益，可以继续建设。1993年以后，山东的经济很快就上去了，这是对审批制的一种讽刺。 政府投资的边界 《21世纪》：新方案在明确了企业投资自主权的同时，也提出了政府行为的边界，“政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化”。如何完善这种政府投资体制呢？ 王大用：政府投资，事权与财权要统一，财权与责任要统一。公共设施本身的改善，是投资环境改善的一个基础，城市基础设施的建设投资是地方政府的事权，但按我们现在《预算法》规定，地方政府发债是不合法的。我们的政策是中央财政发行国债筹资，地方政府用中央政府借的钱投资建设。项目完成了，是我这任市长的业绩，改善的是本地的投资环境，增加的是本地的税收，以及本市长头顶上的光环，承担偿还责任的却是国家财政。这还是“花别人的钱，谋自己的利”，还是计划经济的投资模式，浪费资源难免，产生各种恶劣的副作用也难免。所以，各级政府的事权必须明确，要确定政府负债的上限，负债全部透明化，当地的人大审批的时候，必须根据国家的法律进行限制。 郭励弘：不能按照计划经济的办法给地方政府事权，而是要用市场经济的办法。我认为，发改委有条件做这件事，把现在的银行坏账分解到中央和地方的各级国资委，评价出各个国有投资主体的资信。有了资信，地方政府可以贷款担保，可以发地方政府债券。 王大用：另外，关于基础设施投资的运营模式，一种新兴模式是PPP（Private Public Partici pation），即公共民营合作制，地方政府通过特许经营权招标，由中标企业投资建设基础设施，通过签订特许合同，由中标公司负责筹备、建设和经营，可以有合资经营、纯民营、BOT、TOT等许多具体模式。 郭励弘：富裕地区可以把这些基础设施都市场化，有一个收费机制就行了。比如说垃圾处理，只要有收费机制，就可以民营化。但是贫穷的地方，只能由政府来干，当然还有中央财政的转移支付，等到市场发育到一定程度，市场能接手一些项目了，政府就可以更多地解脱，这是沿海和内地的不同。 《21世纪》：新方案中提出，对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施。在大量的实际利益面前，如何防止其中腐败的滋生呢？ 张汉亚：代建制关键在于招投标，为防止招投标腐败，就要公开、公正、透明，需要社会监督，就是让媒体、公众和所有参加招标的单位共同监督，提高全过程的透明度。我国的交通、水利、公用事业、粮库建设等领域，都有大量的招投标腐败问题，如果彻查，估计每年可以找回五六千亿投资资金。 张三力：代建制要有行业标准，这个行业应该有一个资质体系，有一个准入机制，有监督和评价，并建立资质档案。这样，也就少了很多腐败的漏洞。
第三部分：中国市场经济建立投资问责机制
《21世纪》：新方案特别提出，要建立和完善政府投资监管体系。“建立政府投资责任追究制度、工程咨询、投资项目决策、设计、施工、监理等部门和单位，都应有相应的责任约束，对不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。”在问责风暴方兴未艾之际，投资问责制该如何建立呢？ 张汉亚：过去投资无人问责，整个程序就是地方或者是各部委将申请报过来，到国家计委审批，审批之后，财政部给钱，银行贷款，建设部门管设计施工，最后交给运行部门运行。国家发改委每年审批的使用国家资金的项目有几千个，效果如何没有人过问。 目前项目的层层转包、层层截留是普遍问题。投资项目建设中，一般应该有60％以上以原材料和设备形式进入项目实体。但是现在有些项目投资可能只有20％~30％进入。因为这中间各种的管理费、打通关系费、拆迁费等等都要截留项目建设资金。说一句不客气的话，大多数贪官，都是在工程里拿回扣，拿的还都是国家投资的项目。这些钱一般也没进入消费，而是成为贪官的存款，或者流到国外。通过问责制的建立，可以减少建设资金的流失和浪费，大大提高政府投资的使用效益。 王大用：投资问责，首先要弄清楚谁问责，是投资人问责，还是中纪委问责、地方纪委问责；还要明白问谁的责，因为一个项目，从始至终，是要经历很多的人，确立问责对象很重要，是银行还是股东的责任要明确。问责的对象，应该是投资过程各环节的负责人员。问责的主体，应该首先是出资人，是业主。还有问责的内容问题，是仅问是否腐败，是否合法，还是也要问投资的效果，是否有决策失误的责任？ 张汉亚：问责制也不能太死板，市场经济情况下，任何投资活动都有风险。我们应该采取一种相对灵活的政策，对于政府投资来讲，主要是对渎职和腐败以及大的失误问责，对于国有企业这一块儿，应该在一定范围内总体考核，投资十个项目，可能有三个失败，七个成功，整体效益是好的，对三个失败项目就不应该问责了，否则的话，经营者就没有办法很好地经营。当然对于特大失误、给国有资产造成特大损失的，应另当别论。银行一年的贷款，每年一个分行就有几百个项目，只要是整体盈利，就应该肯定银行行长的业绩。如果每一笔贷款都要追究责任，就太过分了。 张三力：问责制实际上就是要确立项目执行过程当中的合法性、合理性和效益性。现在我们往往就是考量合法性的问题，但是合法不合理、合理不合法的事情也是很多的。所以，问责制要界定清楚，后评价主要是效益，主要是绩效这一块儿。如果要建立后评价制度，很重要的是反馈制度的通畅，如果没有反馈，后评价制度也是白建立。确立后评价结果能向国务院报告就行，否则，会受到很大约束——1997年后评价完成的70个“八五“项目，报告递上去以后的结果是，三年之内国家计委不给任何后评价任务。 张汉亚：整个问责可以依靠审计、稽查和后评价三种手段对政府投资运行进行监督，审计主要是在财务，稽查包括工期、质量，后评价可以整体评价从项目决策到项目竣工运行全过程中的问题。后评价必须具备独立性，国家要拨出一笔专门的资金，做后评价的活动经费。
第三部分：中国市场经济建立投资问责机制
2004年4月7日以来，大盘暴跌400点，股市急剧缩水，券商命悬一线，无论是面对“黑色星期一”还是“黑色一星期”，人们都已经不再惊讶。 这一切“怪现状”的根本原因在于股权分置。在国务院统一部署下，“拓宽证券公司融资渠道”、“完善资本市场税收政策”、“积极稳妥解决股权分置”、“鼓励合规资金入市”、“积极稳妥发展债券市场”、“完善QFII试点”等六个专题工作小组已经启动，但是《国务院关于推进市场改革开放和稳定发展的若干意见》（简称“国九条”）仍迟迟未能落地。 近期，国资委和证监会高层纷纷表示，解决股权分置时机已经成熟。在股市急剧缩水，券商命悬一线的背景下，曙光再一次出现在投资者面前。而股市原罪、历史成本如何分担、现有利益如何协调等问题再次扑面而来，这不禁让人们想到了国有股减持、全流通的命运，股权分置的命运又将如何？ 2004年8月12日，北京大学金融与证券研究中心主任曹凤岐、首都经贸大学公司研究中心主任刘纪鹏、国务院发展研究中心企业所副所长张文魁、国务院发展研究中心金融所副所长巴曙松共聚“21世纪北京圆桌”第18期，就股权分置的前景展开辩论。 国有股减持、全流通、股权分置 《21世纪》：从国有股减持到全流通，一直到目前股权分置问题的提出，改革一直没有实质性进展，各种相关改革因此难以推进，股市更是从2001年以来持续低迷，我们首先来分析一下这三个不同阶段的演变。 曹凤岐：国有股减持应该说是一个历史遗留问题，这个问题可以追溯到1990年代初期，当时进行国有企业改制，主要的一个问题是担忧国有资产流失，所以有关文件提出在改制的企业中国家要绝对控股51％或者相对控股33％。之后出台了两个文件，一个是《股份制企业试点的办法》，还有一个是《股份有限规范公司意见》，其中提出来要分三类股票，即国家股、法人股和个人股，国家股又分了国家股和国有法人股，也没有任何规定说国家股和法人股不能流通，但是当时规定了流通必须要经过层层的批准，实际上就等于是不让流通。 刘纪鹏：实际上，从国有股减持、全流通到解决股权分置的变化体现了改革思想的转换。 中国围绕着“全流通问题”，已经经历了将近四年的改革历程，我从2000年11月开始接触国有股减持问题，当时高西庆（时任中国证监会副主席）主持的一个会议上，专门讨论《证券法》第五条，也就是国家股减持的问题，讨论通过减持国有股充实社保资金，这个办法在次年5月份就以文件的形式出台了。我曾经提出一个重要的问题就是，国有股减持有没有法律依据，这也是我向证监会的同志提的一个问题。就这方面，证监会从香港请来的一位顾问提到，国有股是公共产品，为国家所有，这种公共产品可以超越其他一般的股票，成为公共政策的组成部分。 实际上，国有股减持政策更早起源于1998年以后，当时面临为国企脱困的问题。三九集团的负责人说，我是国有企业，占用你们6000万元的资金，这有什么说不过去的？莲花味精也说，国有企业占用股民的资金不是很普遍吗？当时主流观点认为，资本市场要为国企脱困服务，所以要好坏搭配，捆绑上市。 国有股减持当时，还有3600亿左右的非流通股，这是一个大地雷。减持被叫停之后，证监会从2001年10月开始征求意见，40多天内征集了4000多个方案，这期间召开了几次专家研讨会。最初的专家研讨会主要围绕着减持的方式进行——到底是按市价减持，还是按净资产价减持。当时，许小年的“市价减持”论和萧灼基教授的“净资产价减持”论，争论非常激烈，很多场景历历在目。 2002年1月，国务院发展研究中心专门召开了一个会议，成为问题的转折点。当时陈清泰主持会议，他第一次引人注目地提出了全流通和非流通股可流通的问题。国有股减持问题转到全流通，就从那个会议开始。 我认为，国家股减持问题，表面上是在争论价格，实际上涉及一个“子雷”——在国家股减持这个“子雷”下面还坠着一个高达3600亿之巨的“母雷”。所以说国家股减持只是“目”，非流通股可流通才是“纲”，目要服从纲，纲举则目张。 2003年11月份，证监会主席尚福林首先提出解决股权分置，这也是一个非常重大的迹象。全流通给人的感觉好像是都卖光，我当时也有一篇文章，谈到这个观点不准确，容易给人造成全都卖出来的错觉，实际上它只是具备了可流通的属性，大股东都会保持起码30％的控制权。如此推算，即使我们搞了全流通，真正能流出来的至多20％，也就是800多亿。说全流通，容易造成恐慌。 其次，提“股权分裂”也不好，对非流通股和可流通股谈股权分裂，似乎历史上它就是一个毒瘤，这是不对的。当初制定政策时，我们没有解决产权的清晰化问题，没有量化中央地方的产权关系，更谈不上资产的流动性，另外一个更重要的原因在于，当时认为搞股份制就是私有化。所以我们提出了“老树发新芽”的思路，老树不动，出来一个新的流通股，即存量不动，增量先流动，这是我们有意设置的，而且事实证明是成功的，这在历史上是发挥作用的，只不过今天，它已经成为资本市场发展的阻碍，我们必须要推翻它。
第三部分：中国市场经济股权分置令中国资本市场“半身不遂”
《21世纪》：“国九条”迟迟得不到贯彻，股权分置可谓一个最大的障碍，在资本市场的改革中，股权分置到底带来了哪些问题呢？ 曹凤岐：到现在为止，国有股和国有法人股实际上都是非流通股，上市公司非流通股大概还占到65％。这�
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